Ein Heer für alle Fälle? Wenn das Bundesheer zur Billigarbeitskraft wird

Soldat:innen sortieren Pakete, schlichten Lebensmittel ein oder helfen bei Veranstaltungen. Was während der Corona-Pandemie besonders sichtbar wurde, ist kein außergewöhnliches Kriseninstrument. Es gehört zu einem kaum bekannten System des österreichischen Bundesheeres: den sogenannten Unterstützungsleistungen.

Zwischen 2010 und 2019 unterstützte das Bundesheer laut einer parlamentarischen Anfrage österreichische Behörden, Verbände sowie Unternehmen mit insgesamt 5.214 Leistungen. Allein 2019 wurden 312 Unterstützungsleistungen mit rund 50.000 geleisteten Stunden erbracht. Während der Pandemie stieg der Umfang noch einmal deutlich. Das ist sehr viel geleistete Arbeit und sieht auf den ersten Blick auch nicht weiter problematisch aus.

Aber die Details sind wichtig. Das Bundesheer darf nicht einfach als zusätzliche (billige) Arbeitsreserve eingesetzt werden. Für Unterstützungsleistungen gelten sehr strenge rechtliche Voraussetzungen. So sollen sie einen militärischen Zweck erfüllen, einen entsprechenden Ausbildungswert für die Soldat:innen haben und sie dürfen nicht im Wettbewerb mit der gewerblichen Wirtschaft stehen, also nicht günstiger sein als ganz normal bezahlte Arbeitskräfte.

Völlig unklar ist bis heute, wie und ob diese Voraussetzungen geprüft werden.

Und hinter dem Ganzen steckt auch eine arbeitsmarktpolitische Frage: Wenn Unternehmen dringend Personal brauchen, warum sollen sie höhere Löhne anbieten und zahlen oder zusätzliche Beschäftigte einstellen, wenn stattdessen Soldat:innen schnell und billig einspringen können?

Der mysteriöse interne Erlass

Wie Unterstützungsleistungen konkret abgewickelt werden, regelte das Verteidigungsministerium 2007 im sogenannten Grundsatzerlass, der in den folgenden Jahren mehrfach angepasst und geändert wurde.

Öffentlich zugänglich ist der aber nicht.

Aus einem Bericht des Rechnungshofs lässt sich zumindest teilweise rekonstruieren, was darin festgelegt wurde. Demnach können Unterstützungsleistungen im Rahmen der Ausbildung oder durch die Bereitstellung von Heeresgut erfolgen. Voraussetzung ist unter anderem, dass nur das Bundesheer zur Erbringung der Leistung in der Lage ist, der militärische Dienstbetrieb nicht beeinträchtigt wird, keine militärischen Interessen verletzt werden und die gewerbliche Wirtschaft nicht konkurrenziert wird. Eine ziemlich strenge Liste an Anforderungen also.

Unterstützungsleistungen sollen außerdem einen bedeutenden Ausbildungswert für die Soldat:innen besitzen und eine sinnvolle Anwendung bereits erlernter Ausbildungsinhalte ermöglichen.

Daneben existiert allerdings eine weitere Möglichkeit: In besonderen Fällen können Unterstützungsleistungen aus „wehrpolitischen Erwägungen“ genehmigt werden, wenn ein „beträchtlicher wehrpolitischer Nutzen“ zu erwarten war.

Was darunter genau zu verstehen ist, definierte das Verteidigungsministerium jedoch bis heute nicht.

Der Rechnungshof kritisierte diese Unklarheit. Das Verteidigungsministerium solle den Grundsatzerlass auswerten und den „beträchtlichen wehrpolitischen Nutzens“ definieren. Das Ministerium kündigte an, das zu tun. Passiert ist es aber bis heute nicht.

Wenn Publikumswirksamkeit zum Nutzen wird

Wie weit dieser Begriff ausgelegt werden kann, zeigt ein vom Rechnungshof untersuchtes Beispiel aus der Flüchtlingsbetreuung.

Das Verteidigungsministerium fand, die humanitäre Betreuung von Asylsuchenden hätte einen wehrpolitischen Nutzen. Grund: Weil auf die Beteiligung des Bundesheeres in entsprechend „publikumswirksamer Form“ laufend hingewiesen werde.

Das ist rechtlich heikel: Gute Werbung fürs Bundesheer allein reicht nicht. Das Heer darf nur Aufgaben übernehmen, für die es auch eine verfassungsrechtliche Grundlage gibt. Einsätze bloß zur „Publikumswirksamkeit“ oder „Imagepflege“ gelten in der verfassungsrechtlichen Literatur deshalb als bedenklich.

Das Heer sollte also eigentlich nur in klar beschränkten Fällen zur unternehmerischen Unterstützung eilen. Die Definitionen dafür erlauben aber sehr viel Spielraum - und der wird nicht transparent gemacht und kontrolliert.

Das Bundesheer soll die letzte Möglichkeit sein

In den Erläuterungen zur Wehrgesetz-Novelle 2001 wird festgehalten, dass eine Hilfeleistung des Bundesheeres nur dann zulässig sein soll, wenn Behörden oder Unternehmen die Aufgabe weder mit eigenen Mitteln noch mit kurzfristig verfügbarer Unterstützung bewältigen können - also als letze, sinnvolle Möglichkeit.

Zunächst muss also alles Zumutbare unternommen werden, die Aufgabe ohne das Bundesheer zu lösen. Eine militärische Hilfeleistung ist nicht rechtmäßig, wenn sie einfach nur bequem oder kostengünstig ist..

Aber wer kontrolliert beispielsweise, ob zuvor private Anbieter angefragt wurden? Welche Nachweise werden dafür verlangt? Muss dokumentiert werden, dass keine anderen Arbeitskräfte verfügbar waren? Und wer entscheidet schließlich, dass das Bundesheer tatsächlich die letzte verfügbare Möglichkeit darstellt?

Während der Corona-Pandemie wurden diese Fragen besonders sichtbar.

Soldat:innen als Konservenschlichter

Im März 2020 waren 916 Heeresbeschäftigte, darunter zahlreiche Grundwehrdiener und Heeressportler im Einsatz - unter anderem in Lebensmittellagern von REWE, Spar, Lidl und Hofer.

Am 16. März 2020 erklärte der damalige REWE-Chef in einem Interview öffentlich, es gebe keine Versorgungsknappheit. Es seien genügend Waren vorhanden. Die Herausforderung bestehe unter anderem darin, die Lebensmittel entsprechend einzuschlichten.

Auch die Österreichische Post erhielt Unterstützung durch das Bundesheer. Nach erheblichen Personalausfällen in Logistikzentren wurden Soldat:innen unter anderem zur Paketbearbeitung eingesetzt.

Gerade solche Einsätze machen die Frage nach der Ultima Ratio konkret: Welche Alternativen wurden zuvor geprüft?

Eine parlamentarische Anfrage versuchte dies zumindest im Fall der Post herauszufinden. Gefragt wurde, ob die Post AG vor der Anforderung des Bundesheeres selbst versucht hatte, die Situation in den Griff zu bekommen und welche Maßnahmen dabei konkret dabei gesetzt wurden.

An sich müsste das Ministerium das prüfen, um zu wissen, ob der Einsatz rechtmäßig ist. Aber das Ministerium beantwortete die Frage zumindest nicht. Für diese Auskunft sei die Post verantowrtlich. Die entscheidende Frage blieb damit zumindest für die Öffentlichkeit offen: Was hatte die Post unternommen, bevor das Bundesheer angefordert wurde?

Die Post verteidigt den Einsatz gegenüber MOMENT.at als alternativlos: Wegen Covid-Clustern und stark gestiegener Paketmengen seien kurzfristig mehrere hundert Ersatzkräfte pro Standort nötig gewesen. Dass zu Beginn der Pandemie massenhaft Menschen in Kurzarbeit oder in die Arbeitslosigkeit entlassen wurden, hat offenbar in den Augen der Post nicht geholfen. Sie sagt, am Arbeitsmarkt seien die nötigen Arbeitskräfte nicht verfügbar gewesen. Das Bundesheer habe als einzige Institution schnell genug helfen können.

Wie billig darf das Bundesheer sein?

Eine weitere wichtige Frage betrifft die Kosten von Arbeitslohn. Die Post zahlte für den Covid-Einsatz knapp 2,1 Millionen Euro. 10,20 Euro pro Stunde für einen Grundwehrdiener (der deshalb nicht mehr verdiente und vom Heer deutlich weniger bezahlt bekamt). Für Soldaten im Ausbildungsdienst waren es 23,60 Euro, für Chargen 21 Euro und für Unteroffiziere 34 Euro. 

Besonders Grundwehrdiener waren also extrem billige Arbeitskräfte. Für so einen Lohn findet man jedenfalls schwer reguläre Arbeitskräfte - noch dazu schnell. Wenn Unternehmen dringend Personal brauchen, müssen sie normalerweise versuchen, höhere Löhnen oder bessere Arbeitsbedingungen anzubieten. Stellt ihnen aber stattdessen das Bundesheer günstig Personal zur Verfügung, fällt dieser Druck weg. Ausgerechnet Grundwehrdiener müssen so billigst Tätigkeiten übernehmen, für die Unternehmen am regulären Arbeitsmarkt meist deutlich mehr bezahlen müssten (von dem der Staat die Grundwehrdiener während des Grundwehrdienstes fernhält).

Und auch genau deshalb ist der niedrige Preis brisant: Das Bundesheer darf mit seinen Unterstützungsleistungen die gewerbliche Wirtschaft nicht konkurrenzieren. Soldat:innen sollen also nicht als billige Ersatzarbeitskräfte dienen, mit denen Unternehmen Personalkosten sparen. Wenn das Heer Arbeitskräfte deutlich günstiger bereitstellt als private Anbieter, stellt sich die Frage, wie genau das verhindert wurde.

Die Gewerkschaft GPA hält solche Einsätze in außergewöhnlichen Krisen grundsätzlich für vertretbar und hat bei den Corona-Einsätzen keine Verdrängung regulärer Beschäftigung beobachtet. Sie betont aber auch: Bundesheereinsätze dürften „weder reguläre Beschäftigung ersetzen noch zu einer wiederkehrenden gewerblichen Dienstleistung werden“.  Auch für private Personaldienstleister, die vielleicht schneller größere Mengen an Personal bereitstellen könnten, sind die vom Bundesheer verrechneten Stundensätze nicht machbar. Sie müssen vom Stundensatz schließlich Lohn, Sozialabgaben und weitere Kosten bezahlen. 

Der Personaldienstleister Trenkwalder erklärt gegenüber MOMENT.at: Liegt der Preis unter den tatsächlichen Personalkosten, kann ein privater Anbieter wirtschaftlich nicht mithalten.

Gab es wirklich keine anderen Arbeitskräfte?

Auch SPAR bezeichnet den Bundesheereinsatz gegenüber MOMENT.at als Notsituation. Wegen der stark gestiegenen Nachfrage und Covid-Ausfällen habe das eigene Personal nicht ausgereicht. Auch externe Arbeitskräfte seien keine Alternative gewesen: „Es hat ja niemand gearbeitet, auch die Personaldienstleister nicht“, erklärt SPAR. Rund eine Woche lang half das Bundesheer deshalb in allen sechs Großhandelszentren beim Kommissionieren von Waren.

Ein großer Personaldienstleister zeichnet allerdings ein anderes Bild. Trenkwalder vermittelte auch 2020 Arbeitskräfte für Lager, Logistik und Handel und konnte nach eigenen Angaben viele kurzfristige Personalbedarfe bedienen. Ob das konkret auch bei SPAR möglich gewesen wäre, lässt sich nicht sagen. SPAR beantwortete jedoch nicht, welche Personaldienstleister angefragt wurden, ob man sich an das AMS wandte und wie viele zusätzliche Arbeitskräfte gesucht wurden.

Auch das AMS vermittelte während der Pandemie weiter Personal. Allein 2020 fanden über das AMS 80.938 Menschen einen Job im Lebensmittelhandel. Ob darunter kurzfristig genügend Arbeitskräfte für die betroffenen SPAR-Standorte gewesen wären, lässt sich daraus nicht ableiten.

Eine entscheidende Lücke bleibt aber: Dem AMS ist nicht bekannt, dass Unternehmen vor einem Bundesheereinsatz nachweisen mussten, ihren Personalbedarf nicht über das AMS decken zu können. Man sei auch nicht regelmäßig um eine solche Einschätzung gebeten worden.

Ministerium bleibt Antworten schuldig

Wer prüft also, ob vor einem Bundesheereinsatz tatsächlich alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft waren? Das wollte MOMENT.at vom Verteidigungsministerium wissen. Wir fragten unter anderem, wie die „Ultima Ratio“ geprüft wird, wie eine Konkurrenz zu regulären Arbeitskräften verhindert wird und auf welcher Grundlage Tätigkeiten wie das Einschlichten von Lebensmitteln genehmigt wurden.

Antworten darauf bekamen wir nicht. Zunächst erklärte das Ministerium, unser Fragenkatalog sei zu umfangreich. MOMENT.at reduzierte ihn daraufhin auf fünf Kernfragen und verlängerte die Antwortfrist. Doch auch diese Fragen konnte das Ministerium bis zum ursprünglich versprochenen Termin und Redaktionsschluss nicht beantworten. Wann Antworten kommen könnten, konnte es ebenfalls nicht sagen. Für die umfassenderen Fragen verwies das Ministerium auf eine Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Diese werden wir stellen.

Eine Kontrolle, die am Papier scheitert.

Das ist nach unseren Recherchen keinesfalls überraschend. Die Beantwortung solcher Fragen wird nämlich auch dadurch erschwert, wie die Unterstützungsleistungen vom Heeresministerium dokumentiert werden.

Der Rechnungshof stellte fest, dass wichtige Abrechnungsunterlagen nur auf Papier geführt wurden. Dadurch war kaum kontrollierbar, ob die verrechneten Leistungen und Kosten tatsächlich stimmten.

Er empfahl dem Ministerium deshalb, die Tagesleistungsberichte künftig elektronisch zu führen. Außerdem sollten Vollkosten erhoben, Kosten ordnungsgemäß und nach Periode erfasst und Unterstützungsleistungen evaluiert werden.

Wie problematisch eine schwer auswertbare Dokumentation für demokratische Kontrolle werden kann, zeigte sich 2021:

Da wurde nämlich das Verteidigungsministerium in einer parlamentarischen Anfrage um detaillierte Informationen über die Unterstützungsleistungen des Jahres 2020 gebeten.

Die Antwort: Das Bundesheer habe 2020 insgesamt 625 Unterstützungsleistungen erbracht. Eine detaillierte Beantwortung würde eine händische Auswertung erforderlich machen und einen „überaus hohen, nicht zu vertretenden Verwaltungsaufwand“ verursachen.

Eine ähnliche Begründung findet sich bei den 5.214 Unterstützungsleistungen zwischen 2010 und 2019. Auch deren vollständige Auflistung wurde unter Hinweis auf den erforderlichen Verwaltungsaufwand nicht vorgenommen.

Damit entsteht ein grundsätzliches Kontrollproblem: Informationen über tausende staatliche Unterstützungsleistungen existieren, können aber offenbar nicht ohne erheblichen Aufwand ausgewertet werden. Sie bleiben als instransparent. Weder Parlament, noch Medien noch Bürger:innen erfahren, was das Heer tatsächlich macht. Offensichtlich würde nicht einmal die Regierung und die zuständige Ministerin Klaudia Tanner (ÖVP) schnell eine Antwort auf diese Frage von ihrem Ministerium bekommen.

Wer bekommt Soldaten – und wer nicht?

Dass diese Frage relevant ist, zeigte sich ebenfalls während der Pandemie.

Das Bundesheer erhielt damals Anfragen aus unterschiedlichen Wirtschaftsbereichen. Nicht alle, die angefragt hatten bekamen auch Unterstützungsleistungen.

„Wir haben viele Anforderungen auch aus vielen anderen Branchen“, erklärte ein Vertreter des Bundesheeres damals. Diese habe man ablehnen müssen. Genannt wurden unter anderem Apotheken und Frächter. Auch für Erntehilfen sollten keine Soldaten zur Verfügung gestellt werden. Also durchaus auch Bereiche von systemkritischer Bedeutung. Nach welchen Kriterien wird entschieden, wer Unterstützung erhält? Eine Antwort darauf bekommt man nicht.

Corona machte die Unterstützungsleistungen sichtbar. Eine Ausnahme sind sie aber nicht: Mehrere hundert Male im Jahr kommt es im Schnitt dazu.

Umso wichtiger ist die Frage, wo die Grenze liegt. Besonders beim Einsatz von Grundwehrdienern ist das brisant: Sie sollen während ihres Wehrdienstes militärisch ausgebildet werden, nicht als günstige Arbeitskräfte für private Unternehmen dienen.

Der Rechnungshof hat viele Schwachstellen des Systems schon vor Jahren aufgezeigt. Trotzdem hat das Ministerium bis heute keine Antworten bei der Hand und es bleiben zentrale Regeln und Entscheidungen schwer nachvollziehbar. Am Ende geht es um eine einfache Grenze: Wann hilft das Bundesheer und wann hilft es lediglich Unternehmen beim Personalsparen?